مصونیت بانک های مرکزی در حقوق بین الملل با تاکید بر توقیف اموال بانک مرکزی ایران توسط ایالات متحده

مفهوم مصونیت قضایی و اجرایی دولت‌ها، بیش از هر مفهوم دیگری در حقوق بین‌الملل، دچار تغییر شده است. علت این تغییر و تحولات، آن است که مفهوم مصونیت با اصل حاکمیت دولت‌ها، پیوندی محکم و ناگسستنی دارد. با مطالعه تاریخ و روابط بین‌الملل، درمی‌یابیم که ظهور دولت‌ها، باعث دگرگونی قواعد و تئوری های حقوقی حاکم بر مصونیت شده است. به علاوه بخشی از توسعه و تحول دکترین مصونیت، مرهون کنوانسیون‌های بین‌المللی و سازمان‌هایی نظیر سازمان ملل متحد می‌باشد. در این فصل، تلاش شده تا سیر تاریخی تحولات قاعده مصونیت قضایی و اجرایی دولت‌ها مورد مطالعه قرار گیرد.

گفتار اول: تاریخچه و مبنای مصونیت دولت از منظر حقوق بین‌الملل

مفهوم مصونیت دولت چیست؟ آیا این مصونیت به معنای عدم مسئولیت دولت است و یا این که فقط امکان اعمال صلاحیت محاکم داخلی دولت‌ها را نسبت به یکدیگر معلق می‌سازد؟ و... برای یافتن پاسخ سوالات فوق، نیازمند آن هستیم تا به خوبی، مبانی و تعاریف دکترین مصونیت را بشناسیم. لذا قبل از ورود به بحث مصونیت بانک‌ها و بالاخص بانک‌های مرکزی، می‌بایست تئوری مصونیت قضایی و اجرایی دولت‌ها، بررسی شود.

مصونیت قضایی دولت در حقوق بینالملل اگرچه مستقیماً به اعمال یا عدم اعمال صلاحیت قضایی محاکم داخلی نسبت به رسیدگی به اعمال دول خارجی، مربوط میشود اما از آن متفاوت است. در این مصونیت، محاکم داخلی دولتها جز در موارد استثنایی از اعمال صلاحیت بر دولتهای خارجی منع میشوند. در حالی که در مصونیت قضایی دولت در حقوق داخلی محاکم قضایی از اعمال صلاحیت نسبت به دولت متبوع خویش منع میشوند.[1]

بهترین تعریفی که از مصونیت دولت می توان ارائه داد بدین ترتیب است:

«دولت و ارکان آن حق دارند که از جانب ارکان سایر دولتها به سبب اعمالی که انجام میدهند تحت تعقیب قضایی قرار نگیرند». به عبارت دیگر مصونیت، عبارت است از عدم امکان صلاحیت قضایی دادگاههای داخلی بر دولتهای خارجی.

اما مبانی مصونیت دولتها ریشه تاریخی دارد. از دیرباز، حکام و سلاطین مصونیت داشتهاند و بعدها مصونیت این اشخاص به مصونیت دولتها تبدیل شده است. سلاطین و فرمانروایان، برپایه این تفکر که اصولاً «پادشاه اشتباه نمی کند»، مصون از هر نوع خطا و تقصیری بودند، لذا با پیدایش دولت ها، که از موجودیتی انتزاعی برخوردار بودند، این نگرش ها کمرنگ تر شد و این امکان میسر شد که قصور یا خطای دولت ها، مورد پذیرش قرار گیرد. دعاوی متعددی در حقوق بین الملل، پیرامون شأن و منزلت دولتها مطرح شد[2]. تمامی آرایی که از محاکم درباره این دعاوی صادر شد، ما را به این سمت رهنمون میسازد که، به موجب نزاکت بینالمللی هر دولتی موظف است تا به استقلال و شرافت دولتهای دیگر احترام بگذارد و دولتها باید از اعمال صلاحیت سرزمینی خود توسط دادگاههایشان نسبت به سفرا، روسای کشور و اموال عمومی دولتها که برای استفاده عمومی اختصاص یافته، خودداری ورزند.

علاوه براین، با تصویب منشور ملل متحد در سال 1945 ، امروزه اصل حاکمیت برابر دولتها و استقلال آنها مورد شناسایی و حمایت حقوق بین الملل قرار گرفته است[3].

با این حال، بحث مصونیت دولتها اعم از قضایی و اجرایی از فقیرترین مقولات حقوق بینالملل قراردادی است. تا به امروز جامعه بین المللی موفق به تصویب معاهدهی بینالمللی در این خصوص نشده است.تنها معاهده منطقهای «کنوانسیون اروپایی مصونیت دولت» و پیش نویس «مصونیت قضایی دولتها»، که توسط کمیسیون حقوق بینالملل[4] تهیه شده است در این خصوص قابل توجه است. بنابراین باید منابع مصونیت دولتها و اصول حاکم بر آن را در حقوق عرفی جستجو کرد. به عبارت دیگر ساختار مصونیت دولتها را رویه قضایی دولتها در این خصوص تشکیل می دهد.

در پایان، به عنوان جمعبندی مبحث مصونیت باید خاطر نشان ساخت که صرفنظر از تحولات رخ داده، مبنای مصونیت دولتها، از حاکمیت برابر و استقلال و منزلت آنها سرچشمه میگیرد و در مورد این استقلال و حاکمیت برابر اتفاق نظر در حقوق بینالملل، رویه قضایی و دکترین حقوقی وجود دارد.

مبحث اول: مصونیت قضایی

اصل مصونیت قضایی، مرهون دیگر اصول بنیادین حقوق بینالملل است. در واقع، دو اصل اساسی حاکمیت و برابری دولتها، سنگ بنای دکترین مصونیت قضایی میباشند. این تئوری براساس اصطلاح لاتین«برابرها را بر یکدیگر سلطه ای نیست[5]»، شکل گرفت. به دنبال وقایع رخ داده که در همین مبحث به آنها اشاره می شود، دولتها از مصونیت برخوردار گشتند و میبایست از اعمال صلاحیت قضایی، نسبت به سایر دولتها، اجتناب نمایند.

تا پیش از صلح وستفالی در قرن هجدهم، که هنوز مفهوم دولت به عنوان یک شخصیت حقوقی مستقل، شکل نگرفته بود، مصونیت تنها، برای سران حکومتها و سلاطین، در نظر گرفته میشد و به زعم بسیاری از علمای حقوق بینالملل، همین برخورداری حکام از مصونیت، زمینه را برای نفوذ مصونیت دولتها، فراهم نمود[6].

به هر روی از این دوره به بعد، مصونیت قضایی دولتها به عنوان یک قاعده کلی در حقوق بینالملل کلاسیک شناسایی و پذیرفته شد. هرچند، این اصل، به واسطهی تحولات اجتماعی و بالاخص تحولات اقتصادی جامعه جهانی، تغییرات بسیار زیادی را متحمل شده است.

تا اوایل قرن بیستم، مصونیت دولتها، بسیار گسترده بود. در این دوره، حقوق بینالملل با رویکردی حاکمیتگرا، در مقام صیانت از دولتها، به اصل مصونیت مطلق[7]، روی میآورد[8]. بدیهی است، با توجه به اوضاع واحوال آن زمان، که جنگ را به عنوان یکی از ابزارهای مشروع دیپلماسی قلمداد مینمود، این نگاه به مصونیت، امری واجب و راهی برای ممانعت از بروز جنگ های احتمالی تلقی میشد. این رویه با اصل تقابل[9] نیز، تطابق داشت. بنابراین، دولتها به صورت متقابل و یکسان نزد دادگاههای داخلی یکدیگر از مصونیت گستردهای برخوردار گشتند و این امر به نوعی، تضمین کننده بخش اعظمی از منافع آنها بود.

بعد از جنگهای جهانی اول و دوم، با شکلگیری و بروز انقلاب صنعتی در اروپا و نفوذ اندیشههای سوسیالیستی در سرتاسر جهان، وضعیت به گونهای رقم خورد، تا بیشتر دولتها مستقیماً وارد دنیای اقتصاد شوند و به تجارت با اشخاص حقیقی و حقوقی روی بیاورند. به دنبال تحولات سیاسی و اقتصادی پیش آمده، گستره نفوذ تئوری مصونیت مطلق، رفته رفته، مضیقتر شد و بدین ترتیب، دکترین مصونیت مطلق با وجود تمام اقتداری که داشت، پایدار نماند[10]. بنابراین، اصلی به نام «مصونیت محدود»[11]، در ادبیات حقوق بینالملل شکل گرفت. تئوری مصونیت محدود، با تفکیک میان اعمال تصدیگرایانه[12] و اعمال حاکمیتی[13] دولتها بستری مناسب، برای رشد اقتصادی کشورها، فراهم نمود.[14] اگرچه، معیار دقیقی برای تعیین اعمال حاکمیتی و اعمال تصدیگرایانه وجود ندارد[15] اما اسناد بینالمللی، رویه قضایی و دکترین، این گونه اعلام میدارند که مراد از اعمال متصدیانه دولت، آن دسته از اعمالی است که دولت ها در مقام شخص خصوصی، آنها را انجام می دهند و منظور از اعمال حاکمیتی دولتها، اعمالی می باشد که دارای ماهیت عمومی هستند و برای اعمال اقتدارات حاکمیتی انجام میشوند. به عبارت دیگر، این اعمال به فعالیتهایی اطلاق میشود که در مقام اجرای حاکمیت دولت صورت میگیرند.

لازم به ذکر است که، سابقه تفکیک میان اعمال حاکمیتی و تصدیگرایانه دولت ها، به سال 1876 میلادی و رأی دیوان عالی فلورانس ایتالیا، بازمیگردد؛ دیوان عالی فلورانس ایتالیا، در یکی از آرای خود، صراحتاً اعلام کرد که، اعمال دولتها میتواند ماهیتی دوگانه داشته باشد و مصونیت قضایی دولتها را فقط ناظر به اعمال حاکمیتی آنها، دانست[16]. به نظر قضات ایتالیا، زمانی که دولت همانند یک شهروند خصوصی عمل مینماید، این فعل یک عمل تصدیگرایانه محسوب میشود فلذا دولت نمیتواند در این شرایط به مصونیت خود استناد نماید. پس از این رأی، دولتهایی نظیر سوییس و بلژیک نیز همین رویه را در پیش گرفتند تا بالاخره یک قاعده عرفی در این زمینه، در حقوق بین الملل شکل گرفت.

حقیقت امر این است که، دخالت دولتها در بازارهای اقتصادی با این شرط که، از مصونیت برخوردار باشند، پایه های نظم و عدالت تجارت بینالملل را، متزلزل مینماید و باعث برهم خوردن توازن تجاری میان یک شخص خصوصی دارای مسئولیت قضایی و دولتی که در همان فعالیت از مصونیت برخوردار هست، میشود.

در پایان، باید یادآور شد، که با تمام ضعفها و کاستیهایی که دکترین مصونیت محدود، به خصوص دربارهی مشخص نمودن دامنهی اعمال تصدیگرایانه و حاکمیتی دولتها و تعاریف این اعمال دارد، نسبت به اصل مصونیت مطلق، ارجحیت داشته و تلاش اکثریت کشورها، بر آن است تا رویه واحد و یکسانی را در اینباره، اتخاذ نمایند.

مبحث دوم: مصونیت اجرایی

اگرچه دو اصل مصونیت قضایی و اجرایی دولتها، ارتباط بسیار نزدیکی به یکدیگر دارند، اما لازم است بین این دو اصل، قائل به تفکیک شویم.

مصونیت قضایی چنانچه پیشتر بیان شد، عبارت است از؛ مصونیت یک دولت از صلاحیت قضایی محاکم، به گونهای که دادگاههای داخلی در رسیدگی به دعاوی علیه دولت فاقد صلاحیت هستند. امّا، مصونیت دولت از اقدامات اجرایی، عبارت است از؛ قابل اجرا نبودن حکم صادره از مرجعی قضایی علیه دولت خارجی[17]. به لحاظ منطقی نیز، ابتدا باید صلاحیت قضایی یک دادگاه برای رسیدگی به دعوا احراز شود و سپس حکم صادره اجرا شود. از این روی، مصونیت قضایی، بر مصونیت اجرایی تقدم دارد.

علیرغم تمام نگرشهای متفاوتی که اصل مصونیت قضایی دولتها با آن مواجه بود، دکترین مصونیت محدود قضایی، به علت عدالتی که در ذاتش نهفته است، بالاخره مورد پذیرش قرار گرفت. چرا که دکترین مصونیت محدود، به شخص خصوصی نیز امکان میداد تا حسب مورد به طرح دعوا علیه دولت بپردازد و از محاکم داخلی، تقاضای جبران خسارت نماید و همین امر باعث ایجاد یک فضای امن اقتصادی و در نهایت بسط و توسعه روابط تجاری بینالمللی، میشد[18]. اما در مورد مصونیت اجرایی، وحدت ملاکی وجود ندارد. زیرا، دولتها در مورد مصونیتشان از اقدامات اجرایی، حساسیت بیشتری نشان میدهند.[19] به همین علت، سلب مصونیت قضایی یک دولت، به هیچ عنوان به معنای سلب مصونیت از اقدامات اجرایی آن دولت نیست و دستگاههای قضایی، برای احراز صلاحیتشان درباره رسیدگی به دعاوی دولت خارجی و توقیف اموال آنها، بیشترین دقت را به خرج میدهند. چرا که بیاحتیاطی در این زمینه، میتواند تبعات سیاسی و دیپلماتیک جدی را به دنبال داشته باشد.

ذکر این نکته خالی از فایده نیست که، اصل مصونیت خواه قضایی باشد و خواه اجرایی استثنائاتی دارد؛ و انصراف صریح دولتها از مصونیت خود، از مهمترین استثنائات میباشد.

بهرغم این که، انگیزهی اصلی خواهان از اقامهی دعوا، در اغلب اوقات، احقاق حقوق تضییع شدهاش میباشد و صرف این امر که، ادعایش از سوی دادگاه پذیرفته شده، موجب ترضیه خاطر وی نمیشود، فقدان یک رویه مشخص و یکسان دربارهی چگونگی به اجرا درآوردن این اصل، از سوی دولتها، دستیابی خواهان به حقوقش را با مشکلاتی همراه ساخته است.

به عنوان مثال، کشورهایی نظیر آلمان، آرژانتین، برزیل، ژاپن و... از جمله کشورهایی هستند که قائل به تئوری مصونیت مطلق اقدامات اجرایی هستند و فقط استثنای «انصراف» از مصونیت را پذیرفتند. برخی کشورها مانند ایران و سوئیس، اعطای مصونیت را به «عمل متقابل» مشروط کردهاند[20]. اما کشورهایی مثل استرالیا، انگلستان، کانادا و ایالات متحده آمریکا تئوری «مصونیت محدود»، در اقدامات اجرایی را بطور کامل مورد پذیرش قرار دادهاند و بدین ترتیب اجرای احکام ناشی از استثنائات فعالیتهای تجاری و شبه جرمهای دولتهای خارجی را اجازه میدهند.

همانگونه که میدانیم، در خصوص مصونیت مطلق برخی از اموال دولتی، با توجه به کارکرد مهمی که دارند، وفاق عام وجود دارد. حسابها و اموال دیپلماتیک و کنسولگری دولتها، در این زمره، قرار دارند. به طوری که در کنار قوانین داخلی دولتها در اینباره ، کمیسیون حقوق بینالملل، نیز در بند الف ماده 19 پیش نویس «مصونیت قضایی دولت ها و اموال آن ها» مصوب 1991، صراحتاً بیان میدارد: «اموال، شامل حسابهای بانکی که برای اهداف هیأتهای دیپلماتیک یا پستهای کنسولی دولتها یا هیأتهای خاص، هیأتهای سازمانهای بینالمللی یا نمایندگان ارگانهای سازمانها یا کنوانسیونهای بینالمللی استفاده شده و یا این که، چنین استفادهای از آنها مقصود باشد، از اقدامات اجرایی مصون خواهند بود.»[21]

بنابراین بسیار مفید و مناسب خواهد بود که وضعیت مصونیت اموال نهاد مهمی مثل بانک مرکزی نیز، مشخص شود. لذا، لازم است با ارائه یک تعریف دقیق و مشخص از اموالی که ممکن است مورد ضبط و توقیف احتمالی قرار بگیرند، خواهانها را در احقاق حقوقشان، یاری نمایند[22

.. 152